劳动和社会保障部中国就业培训技术指导中心

（1999年8月）

　　近几年，中国国有企业职工下岗问题日益突出，引起了全社会的普遍关注。党中央、国务院非常重视和关心下岗职工的生活和再就业问题，要求在做好国有企业下岗职工基本生活保障的同时，加强劳动力市场建设，强化再就业培训。为深入了解再就业培训工作开展情况，在部培训就业司、国际合作司的指导与国际劳工组织的资助下，劳动保障部中国就业培训技术指导中心从1999年5月中旬开始，组成3个调查小组，对我国国有企业下岗职工再就业培训情况进行了为期2个月的调研。调研涉及北京、上海、重庆、黑龙江、吉林、辽宁、陕西、湖北等省市劳动保障部门就业服务机构、就业训练中心、技工学校、职业技术学校，工会、妇联开办的再就业培训基地，企业再就业服务中心，社会力量办学实体等60个单位。通过座谈讨论、参观访谈和发函件收集情况等形式，掌握了大量第一手材料。本报告在调研的基础上，结合全国再就业培训工作总体情况，对再就业培训工作的政策、做法、现状、问题和发展进行了研究，仅供参考。

　　一、基本情况

　　1. 国有企业下岗职工情况

　　建立再就业服务中心是保障国有企业下岗职工基本生活和促进再就业的有效方式，是当前一项具有中国特色的社会保障制度。中央政府要求，凡是有下岗职工的国有企业都要建立再就业服务中心或类似机构。到1998年底，全国总计建立再就业服务中心12.4万个，许多中心建立了规章制度，配备了工作人员，对开展和组织职业指导与职业培训，帮助下岗职工再就业打下了基础。

　　1998年，全国国有企业下岗职工总数为1219万人，其中，当年实现再就业609万人，再就业率达50％。沒有实现再就业的尚有610万人，其中99％进入企业再就业服务中心，接受职业指导和再就业培训并领取基本生活费。1999年，预计新增下岗职工300万人，这些人将陆续进入再就业服务中心。

　　我们从调研和省市提供的函件报告中，选取具有代表性的10个省市国有企业下岗职工再就业培训的情况介绍如下：

1998年

　　从表中反映的情况可以看出，这几年各地在再就业培训方面做了大量工作，但不同地区再就业培训工作开展是不平衡的，国有企业集中的省份如黑龙江、辽宁省，下岗职工数量较多，再就业培训率和培训后就业率较高。湖北、湖南省内地省份下岗职工数量较多，但再就业培训工作发展缓慢，参加再就业培训人数较少，但培训后再就业率较高。经济发展较好的省市，劳动力市场岗位空缺较多，培训后职业选择面大，再就业率高。如广东省、重庆市虽然再就业培训率不高，但培训后再就业率相对较高。经济发展较落后的省份，岗位提供较少，培训后再就业困难，如宁夏、新疆虽然再就业培训率较高，但培训后的再就业率较低。

2. 国有企业下岗职工素质状况

　　国有企业下岗职工普遍存在两高三低现象：即年龄高、女职工比例高，文化低、技能低、竞争就业能力低。

　　年龄高――北京市下岗职工中25岁以下占6％，26至35岁占29％，36至45岁占46％，46岁以上占19％。安徽省31岁至40岁的下岗职工占总数的47％。

　　女职工比例高――北京市下岗女工占总数的55％，鞍山市占56％，上海市占55％。

　　文化低――沈阳市下岗职工初中以下文化水平占76％，大专以上占4％。北京市初中以下占57％，高中占30％，大专以上占3％。安徽省初中以下占54％。广东省初中以下占70％。

　　技能低――全国城镇企业的1．4亿下岗职工中，技术工人只占一半，其中2／3是初级工。广东省下岗职工初级以下技术等级占80％以上。目前，下岗职工中绝大多数是普通工种，技术工种下岗职工较少。

　　竞争就业能力低――由于长期在国有企业工作，受计划经济体制影响，习惯于国家安排就业。下岗后依然有等、靠、要思想。加上自身素质、技能处于劣势，与用人单位的生产要求不适应，靠竞争就业十分困难。

3. 再就业培训工作的组织管理

　　下岗职工再就业工作得到各地政府的高度重视，各级政府都成立了再就业工作领导小组，为了加强培训，还专门成立了再就业培训工作领导小组。如沈阳市政府成立的再就业培训工作领导小组，由政府办公厅、市劳动局、教委、经贸委、工会、妇联、共青团等部门组成，调动方方面面的积极性，共同做好再就业培训工作。目前，再就业培训工作由各级劳动部门负责组织协调，建立了以公办职业培训机构为主渠道，企业再就业服务中心、各类社会办职业培训机构为补充的再就业培训网络。为了加强对再就业培训工作的管理，必须做好基础工作，摸清下岗职工底数，了解他们的现状与需求，针对存在的问题开展工作，例如：沈阳市今年上半年出资10余万元对30万下岗职工进行了问卷调查，调查面占下岗职工总数的64%。调查结果显示：

　　由于掌握了这些信息，对于再就业培训的管理提供了依据。

4. 再就业培训资金的筹措与使用

　　各地积极为再就业培训筹集资金，目前，资金的主要来源是：财政拨款；从失业保险金中划拨一定比例转业训练费，一般为当年失业保险金收入的15％；企业职工教育经费，一般为企业工资总额的1.5％；各种社会赞助。

　　培训补贴标准依培训专业设置、人数、学时等确定。4－6个月的培训一般为500元。劳动部门在拨付培训经费时，还要考核培训机构的培训质量和学员培训后的再就业率。

　　为解决下岗职工参加培训资金的困难，各级政府专门拨款，例如上海市拨款1亿元用于政府购买培训成果；沈阳市政府1998年筹措资金2000万元，1999年又拨款2000元用于再就业培训；重庆市政府拨款1200万，社会各方面投入1800万开展培训；四川省投入再就业培训1138万元；安徽省投入再就业培训1700万元；福建省1998年从帮困资金中安排10％比例做为全省转业转岗培训经费，用于再就业培训。一些省市除对下岗职工培训給予部分或全额补贴，还提出免费职业介绍等一系列优惠政策。

5. 下岗职工再就业培训中存在的主要问题

　　一是因年龄大、文化低、身体差、家庭困难、工学时间矛盾等实际困难，造成部分下岗职工不愿参加培训。一方面，政府制定了许多再就业培训优惠政策，鼓励下岗职工通过培训尽快实现再就业；另一方面，由于客观原因，下岗职工不愿意参加培训。

　　二是培训专业设置与劳动力市场信息不对口，如下岗职工热心参加的计算机操作培训，市场提供的岗位空缺少；而市场急需的营业员、推销员职业又极少有单位开展培训，加上就业需求预测手段落后，培训专业设置缺乏市场调查的基础，存在较大的盲目性。影响再就业培训的实施效果。从劳动力供求总量上看，供大于求的现象十分突出。以去年为例，再就业率仅为50%。培训后，没有就业岗位，这是制约再就业培训工作开展的一个重要原因。

　　三是再就业培训工作发展不平衡，有的省市由于种种原因，还未将培训工作摆在应有位置；有的存在着体制不顺，职责不清，培训与就业的政策不衔接，培训工作不能发挥全社会培训机构的积极性，难以形成再就业培训的社会整体效应与合力。

　　四是经费不到位，制约培训工作的开展。经费是开展再就业培训工作的关键，目前的经费筹集渠道和数量远不能适应下岗职工再就业培训所需。一些地区培训经费不能落实，从失业保险金中拨付的转业训练费，使用范围和数额都受到局限，仅靠培训单位垫付又不是长远之计，下岗职工自费学习确有困难。有的省市，申请再就业培训经费，审批手续繁琐，在一定程度上影响了培训单位的积极性。

　　五是开展创业培训和一些新兴职业培训的教材开发工作发展较慢，难以满足地方对培训教材的需求。如创办小企业培训教材，物业管理、营销、推销等教材。

　　二、再就业培训的国家计划和地方的主要做法

　　1. “三年千万”再就业培训计划

　　国家劳动和社会保障部于1998年颁发了“三年千万”再就业培训计划，即在1998年——2000年三年内在全国培训1000万下岗职工。根据这一计划，各级政府分别制定了本地区再就业培训计划。我们调研的省市都制定了再就业培训计划，并采取相应的措施，如将培训任务层层分解，落实到基层培训单位，以保证计划的落实。

　　在培训内容上，明确了以提高职业技能为主要内容。专业的设置力求与劳动力市场需求结合，与下岗职工特点结合，突出实效性与实用性，有利于提高下岗职工再就业能力和培训后的再就业率。

　　培训层次上，为解决下岗职工技能单一，转岗转业困难状况，培训设置为初级职业技能为主，中、高级为辅的发展格局。

　　培训形式上，主要采取课堂教学与实际操作结合，全日制、半日制教学与业余、弹性时间教学结合，力求培训质量与时间的协调共进。

　　培训渠道上，以劳动部门现有的培训机构为培训主渠道，发挥社会上各类培训机构的力量，做到齐抓共管，创造整体效应。

　　培训宣传上，及时向下岗职工传递再就业培训信息。除劳动部门就业服务机构定期发布培训信息外，还利用电视、电台、报刊、杂志等新闻媒介向社会传播培训政策和信息。

　　在贯彻执行“三年千万”再就业培训计划中，各地开始建立新型再就业培训工作运行机制。变单纯依靠劳动部门培训为推动、指导、组织全社会力量办培训。综合运用法律、经济、信息等手段引导培训方向，培育培训市场，使再就业培训形成一项社会化工程。按照劳动力市场需求，建立起由劳动部门职业开发机构协调，企业再就业服务中心组织，社会各类职业培训机构实施，财政部门和相关部门提供资金保障，就业服务机构提供信息导向并优先推荐就业的再就业培训运行机制。通过与再就业培训有关的各部门密切配合，形成有机整体，开展一体化运作。

　　2. 地方各有特色的经验和做法

　　（1）建立再就业培训信息库和工作网络

　　根据再就业培训工作的需求，大部分地区已建立了相关的信息库，包括：下岗职工信息库、培训单位信息库、师资信息库等。通过这些信息库，了解了下岗职工的数量、素质、就业意向；培训单位的培训条件、专业、培训能力；师资的专业、任课时间等信息，为培训工作的管理提供依据。大部分信息库是通过计算机进行管理的，有的地方还将再就业培训信息库与劳动力市场、职业介绍机构信息联网，形成：再就业培训――职业介绍――再就业一条龙服务，以便培训后尽快实现再就业。

　　在再就业培训信息网络建设过程中，各地都根据实际需要，有重点地进行开发建立信息库，如北京、上海、重庆等市建立了下岗职工和培训单位信息库；沈阳、鞍山市建立了师资信息库，保证了不同时间段的再就业培训师资需求。

　　再就业培训网络建设在发挥原有劳动部门职业培训工作机构作用的基础上，向企业再就业服务中心、社会职业培训机构，工、青、妇等社会团体延伸，将这些机构纳入培训网络，实行统一调度，统一管理，形成以劳动部门就业训练中心和技工学校为骨干,以企业及主管部门为主体，职业技术培训单位和社会力量办学为补充的新型再就业培训工作网络。

　　如齐齐哈尔市将31所技工学校、17所就业训练中心、45家社会力量办学做为培训基地，与劳动局内有关职能部门形成一个集培训、考核鉴定、就业等职能为一体的职业技能集团，对再就业培训实行网络化管理。福建邵武市成立培训联合会，把培训单位集中在一起，发挥各自优势，形成合力开展培训；宁德地区劳动、工商、广电、工、青、妇六家联合成立“下岗职工转岗培训服务中心”合作开展培训；上海市313家培训机构签订了入网协议，进入上海就业培训网络，全社会共同参与培训局面已初步形成。

　　（2）建立健全再就业培训工作程序

　　各地通过建立健全再就业培训的具体运转程序，使这项工作逐步制度化和规范化：

　　下岗职工参加再就业培训工作程序是：

　　确定培训对象――根据下岗职工自身特点和培训意愿确定培训专业――自愿报名或被指定到适合的再就业培训基地或其它培训机构进行培训――严格考勤并接受固定与弹性时间培训 ――培训后参加考核棗部分专业考试合格者颁发职业资格证书；其它人员领取下岗职工培训证――由培训机构直接介绍工作或与职业介绍机构联系介绍就业。

　　培训机构实施再就业培训程序是：

　　向劳动保障部门提出参加再就业培训的申请——接受有关部门的评估检查和资格认定――与委托培训机构签定培训责任书――招收学员并接受劳动保障部门派遣调剂的学员；――将每班专业设置、教学计划、师资情况、学员名册和身份证号提前上报――劳动保障部门批准后开始培训――培训过程中接受培训监督员检查――培训后考核――对考试合格者颁发相应证书――负责介绍工作或与职业介绍机构联系介绍就业。

　　（3）根据市场需求设置培训专业和课程

　　再就业培训专业的设置要适合劳动力市场的需求，坚持按需施教，学以致用。各级劳动部门积极组织力量开展市场调查预测，及时掌握企业用人信息和劳动力资源状况，指导培训单位有的放矢地确定培训方向，围绕就业岗位职业技术要求，结合下岗职工个人意愿，安排必要的职业指导、职业技能和创业能力培训。

　　目前，从全国的情况看，开展的再就业培训以实用性技能为重点，开设的专业多为电脑、营业员、美容、美发、烹饪、电器维修、汽车维修、服装裁剪、家政服务等通用技能，还有一些适应地方经济发展的工种，如机加工、水产养殖、食品加工、园林种植、花卉等。在接受职业技能培训的同时，下岗职工还接受就业形势、政策、职业要求、求职方法等职业指导教育。

　　创业培训是我国近年来推出的一项重要举措，它将创办企业、扩大再就业和再就业培训紧密联系起来，通过创办企业带动了一批人就业。一些省市根据当地情况，不同程度地开展了创业培训。苏州市根据本地区经济较为发达，就业和投资向个体、私营转移的情况，开展创业培训，开设“市场营销”、“财务与税收”、“商业心理”、“市场与预测”、“销售业务”、“组织形象管理”等课程。通过培训，已有31人有了创办企业意向或已经创办了企业，有的人创办的企业可吸纳下岗职工60人。

　　培训专业的设置注意开设以新经济增长点岗位需求为导向的定向培训，有利于自谋职业的多技能培训和以下岗职工自愿学习为主的储备式技能培训，鼓励下岗职工成为一专多能的复合型人才，扩大职业选择面。

　　（4）针对下岗职工特点开展培训

　　对年龄较轻者突出某种职业技能的培训，使他们尽快掌握一技之长，以适应就业的需要；对年轻且文化基础好者可免试进入中专或优先组织报考成人学校，既减缓了当前就业的压力，又为今后就业创造了有利的条件；对年龄大急需就业者应根据市场提供的就业岗位开展实用性培训，使之尽快实现就业；对末获技术等级者可按条件进行初、中、高级工的等级培训，为走上技术工作岗位打下基础；对已获证书者可参加晋级培训，为进一步发展和晋升创造条件；对自谋职业者注重职业指导和创业能力培训，为自谋职业和创办企业服务；对年龄大文化低，就业观念陈旧且具备一定技能者，进行以再就业政策宣传为主的职业指导教育咨询，使其认清形势，了解有关政策，转变就业观念。

　　（5）开展对下岗职工的综合性培训

　　为提高培训后的就业稳定性，增强下岗职工的就业适应能力和抗风险能力，必须开展中、高层次的复合型技能培训。

　　在职业技能培训集团中，开展“短平快”的职业技能培训、中长期初中高技术等级培训、一专多能的复合型技能培训、中、高等职业技术教育和高等文化教育相结合的综合性培训，使下岗职工可根据自身条件广泛选择培训项目，参加中、高等级的职业培训教育。培训后可获取职业资格证书、中、大专、本科毕业证书，推行双证并行制度。为其进入市场求职提供方便。沈阳市大东区职业学校在这方面进行了尝试，收到较好效果，培训市场占有率大增。

　　创造条件，开展对下岗职工的远程培训，利用电视、电台、多媒体、电脑网络等为下岗职工提供远程职业教育培训，开设计算机操作、护理、家电维修、家庭服务等专业课程，采取组织下岗职工收看电视、录像、学习培训教材和辅导资料，接受面授辅导，参加技能操作训练等方式进行培训，培训后统一考核、鉴定、发证。劳动和社会保障部与中央电视大学已开展上述专业的远程中专教育。黑龙江省已发文开展这项工作。

　　（6）政府购买培训成果

　　政府购买培训成果指：下岗职工经过培训达到上岗要求，考核合格实现就业后，所需培训费由政府支出。

　　政府出资，购买培训，促进就业的做法，以上海市为先导，其做法是：建立培训机构计算机网络；通过招投标办法确定培训机构开展培训；对以下三种再就业培训实行培训费用全额补贴：一是提供就业岗位的用人单位所需的培训费；二是培训下岗职工就业率达到一定比例的培训单位所需的培训费；三是自谋职业下岗职工的培训费。对再就业率高的培训机构给予奖励性补贴。

　　政府出资购买培训成果的作用：

　　一是促进培训与就业结合

　　－－以就业需求引导培训方式、内容、课程设置的变换；

　　——以培训合格率与再就业率同经费补贴挂钩，刺激培训质量的提高，增强培训的市场针对性。

　　二是促进培训社会化、市场化、优质化发展

　　——通过调动社会力量参与培训，优化培训资源，促进培训社会化；

　　——通过公平公正的培训项目招、投标运作，保证专业设置的市场化；

　　——通过竞争参与培训，提高再就业培训的质量。

　　目前，大多数地区都在实施这种做法，如沈阳市规范政府购买培训的审批程序，完善经费补贴管理办法，将经费拨付给再就业培训基地。辽阳市采取分阶段购买培训成果的办法：培训后90％结业的支付1／2培训费；一个月后就业率达50％的，补发另1／2；就业率50％以下的，按实际就业率，同比例支付培训费。重庆市还将中央和集体企业下岗职工都纳入政府购买培训范围内，实施全方位管理。

　　全国各地都在财政不宽松情况下，不同程度地出资、多种方式的运作，以政府购买培训办法支持了再就业培训。

　　（7）建立再就业培训伙伴关系

　　再就业培训伙伴关系指企业再就业服务中心与劳动部门认定的再就业培训机构自愿联合，签订对下岗职工实施再就业培训的协议，明确双方在组织、培训、鉴定、推荐就业、经费等方面的责任和义务，共同管理培训的做法。

　　北京市60多家再就业培训机构与400家再就业服务中心结成伙伴关系，联手运作，使进入再就业服务中心的每名下岗职工都能及时接受职业指导培训；培训后推荐再就业率达80％。需转换职业的，接受一次免费职业技能培训；对创办小企业的，接受免费小企业创办者培训并在创业后得到后续扶持。

　　陕西省劳动、教育、统战部门和工青妇共同开展了下岗职工再就业培训伙伴援助行动，要求全省大中专院校、职业中学、技工学校、就业训练中心和社会力量办学单位与企业再就业服务中心结成再就业培训对子，开展再就业培训，目前已结成30个培训伙伴对子。

　　鞍山市职业技能培训中心与30多家企业建立劳动技能伙伴关系，与5000多下岗职工签定了培训合同。

　　（8）与促进再就业相联系的培训政策和措施

　　――公共职业介绍机构开设专门服务窗口，加强对下岗职工的职业指导，并实行免费信息指导和职业介绍服务；

　　――下岗职工从事社区居民服务业的，简化工商登记手续，3年内可免征营业税、个人所得税以及行政性收费；

　　――下岗职工从事个体工商经营、家庭手工业或开办私营企业，工商、城建等部门及时办理有关手续，开业一年内减免工商管理等行政性收费；

　　――鼓励企业主动吸收安置下岗职工，对企业利用现有场地、设施和技术发展多种经营，多渠道分流本企业富余人员和安置下岗职工的，给予必要的政策扶持；

　　――鼓励用人单位优先招用下岗职工，特别是下岗女工。招用达到一定比例的，給予减免所得稅照顾；

　　――重庆市建立再就业专项贷款和贷款贴息政策，招用下岗职工占职工总数的10％，并签定一年以上劳动合同的企业可申请使用专项贷款。企业经营有暂时困难的，可申请贴息，贴息标准，按招用下岗失业职工比例10％至60％以上，分别按贷款利率的30％、60％、100％安排贴息。对申办个体工商登记的下岗职工，免收登记费和公告费，三年内免交管理费，并享受税费减免政策。也可申请再就业专项贷款和享受贴息政策。

　　――福建省鼓励培训下岗职工，对社会各类培训机构利用现有条件，为国有企业下岗职工再就业培训，其培训费收入暂免征营业税、企业所得税。并提出为每一个下岗职工提供一次免费职业技能培训。

　　――沈阳市对参加培训的失业、下岗职工原则上免收培训费；对考试、考核合格者，颁发证书并可免费进入劳动力市场资源信息库，由培训基地和劳动力市场免费推荐就业。

　　三、对策与措施

　　1. 完善法规政策，建立健全再就业培训管理机制

　　要完善再就业培训政策，按照中央政府“深化教育改革，全面推行素质教育的决定”要求，制定完善就业培训法规，加强培训管理工作，增强培训的市场针对性，逐步做到，先培训、再就业、凭证上岗。改变单一采用行政手段促进再就业培训工作的办法，用优惠政策鼓励，用市场信息引导，促使下岗职工自愿参加培训。

　　建立健全再就业培训管理机制，以劳动部门职业培训机构为主导，企业再就业服务中心为依托，社会职业培训机构为辅助，共同参与再就业培训工作的管理机制。要规范培训－－鉴定－－就业运转程序，促进管理机制的形成。

　　2. 开展综合性培训，提高培训质量

　　针对当前劳动力市场对劳动者素质要求不断提高的趋势，职业培训单位要在开展“短平快”的职业技能培训，提高培训质量的基础上，联合教育部门和工青妇等社会团体，开发中、高等职业培训教育并实行职业资格证书和学历证书双证并行制度，使年纪较轻、有一定文化基础、不急于就业的下岗职工有机会参加中、高等职业教育，以满足下岗职工对不同层次培训的需求。

　　3. 用现代化手段强化再就业培训工作的管理

　　加强对培训工作的现代化管理，使用计算机对职业培训单位、专业设置等信息和下岗职工参加培训信息进行动态跟进管理，这样既有助于培训的统筹规划和培训后的再就业跟进服务，又便于对发放生活费、清理劳动关系等再就业工作的其它行政管理。此项工作应做为再就业培训工作的基础性工作抓紧抓好。

　　4. 不断增加培训的资金投入

　　目前，国家政策是对下岗职工免费培训，免费介绍职业。但培训和职业介绍本身必须有成本的投入。我国就业服务机构大部分是自收自支的事业性单位，参加再就业培训的职业培训单位更是自负盈亏的经济实体，不可长期提供免费培训。因此，必须将培训的投入纳入正常化管理，从国家各级财政预算中明确资金渠道，形成培训——就业——纳税——失业——再培训的良性循环，以适应培训市场化运作进程。

　　5. 学习借鉴国际经验，加强国际交流

　　为推进再就业培训工作，要加强学习，取长补短。要注意与国际上的交流，我们现行的一些做法，很多都是学习国外经验，结合中国国情总结设计出来的。培训工作的组织，培训质量的提高，培训教程的设计，培训教材的改进，也应不断总结国内外经验，根据市场经济的发展而不断进化。

　　我们希望通过国际劳工组织联系，与具有先进培训经验的国家共同开展职业技能培训方面的多种合作，开发双边、多边、国际互认共认职业资格证书，开展互教互培互学互用合作项目，不断丰富培训经验，使中国的职业技能培训在更加广阔的范围内开展。