2005年8月10-12日，全国农村社会养老保险处长、主任工作座谈会在新疆召开。会上，新疆呼图壁县、山西、浙江、福建、江苏、山东、安徽、河北、天津等省农保机构负责人分别作了典型发言，在被征地农民社会保障制度建设、乡镇企业农民工社会保险、农村计划生育对象社会 保险、村干部养老保险、农村社会养老基金运营管理等各方面进行了经验交流。现刊登部分经验交流材料供参阅。

抓住机遇，突出重点，分步推进农村社会养老保险工作

安徽省劳动保障厅农保处

二○○五年八月

　　安徽属于中部地区，省辖17个市、56个县、5个县级市、44个市辖区、1542个乡镇、244个街道办事处； 2004年末，全省户籍人口6410万人，占全国人口4.9%，其中农业人口4487万人，占全省总人口70%；耕地面积433万公顷，人均耕地1.44亩，列全国第十六位；全省人均GDP6570元,其中农民人均收入2140元，是一个经济欠发达的农业省份。

　　安徽省农保工作1991年底开始进行试点，1994年在全省91个农业县、市、区全面推开。2000年10月省级机构改革时，农保职能由民政划入劳动保障厅。截止2005年6月底，全省17个市、60个县（市）、29个市辖农业区、3 个综合实验区、1569个乡镇和街道办事处，4471个乡镇企业不同程度地开展了农保工作，参保农民170.74万人，积累保险基金59899.83万元，领取养老金人数2.01万人，当年支付保险金570.53万元。

　　近期，安徽省农保工作在省委、省政府的高度重视和农保司的大力指导下，在学习和借鉴兄弟省市先进经验的基础上，围绕劳动保障部近两年来的工作安排，结合我省实际，以被征地农民就业和社会保障工作为突破口，积极探索农保制度改革试点，分步推进我省农保工作。

　　一、建立被征地农民就业和社会保障制度

　　从2004年底开始，我省开始探索建立被征地农民就业和社会保障制度。经过在省内的深入广泛的调研、数据测算，赴兄弟省市考察学习，拟定了初稿，与省政府法制办、省国土资源厅、省财政厅、省民政厅等有关部门一起反复论证，在广泛征求17个市政府意见后，我们又数易其稿，几经波折，终于在今年6月，省政府下发了《安徽省人民政府关于做好被征地农民就业和社会保障工作的指导意见》（皖政[2005]63号）文件。这个文件的出台，标志着我省被征地农民就业和社会保障有了制度的保证。

　　考虑到全省各地具体情况不同，差异很大，我省被征地农民就业和社会保障制度，主要是从其重要意义、基本原则、户口转换、促进就业、社会保障、加强领导等六个方面提出了一个框架性的指导意见。但在解决城市规划区内外保障工作对象、新老被征地农民、最低享受待遇标准等方面，则有着统一的要求，从而突破了解决被征地农民就业和社会保障工作中的重点和难点。

　　我省被征地农民就业和社会保障工作指导意见主要有以下内容和特点：

　　总的指导思想是：认真贯彻落实"三个代表"重要思想，为实现全面建设小康社会目标，建立和完善被征地农民的就业机制和社会保障制度，为被征地农民提供稳定的生活来源和可靠的基本生活保障，解决他们的长远生计问题，保护被征地农民的合法权益，维护社会政治稳定，改善投资环境，促进我省经济和社会全面、持续、快速、协调发展。

　　总的工作目标是：推动被征地农民逐步融入城市社会为方向，保障被征地农民的根本利益、促进劳动就业和确保基本生活为目的，建立起与当地经济社会发展水平相适应，与城镇居民社会保障体系相衔接的社会保障制度框架和运行机制。根据我国城镇社会保障制度存在一定的不包容性，也不适宜推广到其他社会或群体保险的现实，因此，被征地农民的养老保险必须建立独立保险制度。

　　总的原则是：把妥善解决被征地农民就业和社会保障问题作为征地的前置条件，合理确定就业和社会保障工作对象，并坚持公开、公正、透明；坚持保障水平不因土地被征收、征用而降低，与当地经济社会发展及各方面承受能力相适应，做到政府能承受、被征地农民能接受；坚持统一制度框架与分类指导相结合，适应城镇化和统筹城乡社会保障发展方向，在统一基本制度框架内，各地从当地实际出发，制定具体实施办法；坚持突出重点与统筹兼顾的原则，以规划区内为重点区域、以失去全部和大部分土地农民为重点群体，以青壮年劳动力为重点促进就业对象、以16周岁以上特别是大龄和老龄群体为重点保障对象，统筹考虑不同征地年限、规划区内外、不同原因被征地农民的利益保障；按照实施积极的就业政策和稳妥的社会保障政策的要求，统一认识，明确责任，密切配合，因地制宜地制定具体政策和实施方案，先试点，再推开。

　　在运行机制上，要求用三年左右的时间在全省逐步建立被征地农民养老保险制度。一是建立多方筹资和责任分担机制，政府、村集体和被征地农民个人共同筹资，合理分担责任。二是建立就业和参保激励机制，制定扶持和激励被征地农民就业和创业的政策措施，有条件的地方可以从土地出让金等政府性资金中提高资金比例注入被征地农民养老保险个人账户，鼓励处于缴费年龄的被征地农民自愿参保。三是建立最低养老金待遇标准，有条件的地方可根据当地情况提高待遇标准、建立必要的调整增长机制，定期适当提高待遇标准。四是将政府和集体出资部分作为基础养老金，个人缴费部分用于建立补充养老金，采取利益引导的方式鼓励农民缴费，充实养老保障资金，提高养老保障水平。五是规定了保险间的相互衔接和保险对象死亡后的继承等。

　　在制度建设上，要求各市、县围绕省政府出台的《指导意见》，因地制宜制定具体实施办法，统筹兼顾，稳步推进。

　　在保障范围上，统筹考虑规划区内外（含建制镇）、统筹考虑不同被征地年限、不同原因被征地农民。

　　在保障对象上，城市规划区内失去全部或大部分农用地的农业人口；城市规划区外不足0.3亩，自愿调剂后不再占有农用地且当地政府无法给予异地移民安置的农业人口。

　　在确定程序上，由被征地农民个人申请，村集体经济组织成员、村民委员会或村民小组讨论，乡镇人民政府或街道办事处研究公示后，经劳动保障部门和国土资源管理部门审核，报市、县人民政府确定。

　　在保障形式上，确立政府和集体的责任，同时确定政府和集体出资范围和待遇原则，鼓励被征地农民自愿参加。

　　在保障水平上，政府和集体出资用于基础养老金的发放，其待遇标准每人每月不得低于80元；个人缴费部分用于补充养老金的发放。保障被征地农民不因土地被征收、征用而降低。

　　在资金筹集上，以政府和集体出资为主体，以个人自主缴费为补充，以收定支，建立个人帐户。要求有条件的地方要从土地出让金等政府性资金中提高资金比例注入被征地农民养老保险个人账户，采取利益引导的方式鼓励农民缴费

　　在资金征缴上，由国土资源部门在批准征地时，足额征缴，转入社保基金专户，抄同级劳动和社会保障部门。

　　在资金管理上，同级财政部门开设被征地农民养老保险基金专户（收入户），同级劳动和社会保障部门设立支出户，实行收支两条线管理。

　　在管理体制上，由政府负责，劳动保障部门主管，相关部门配合。政府管大政方针、检查监督和宏观管理，具体业务由隶属于劳动保障部门的农保机构经办。农保经办机构负责征地农民个人账户的建立、养老金的发放等具体日常事务。

　　在制度运行上，各地先试点，后推开，要求用三年左右的时间，在全省逐步建立被征地农民养老保险制度，即要求在本届政府任期内建立起这项制度。

　　在制度衔接上，被征地农民既建立了被征地农民养老保险，又参加了企业职工基本养老保险，到达符合享受年龄时，可选择享受其中的一种养老保险，另一种养老保险个人缴费部分，一次性退还参保人，保险关系随之取消；被征地农民既建立了被征地农民养老保险，又参加了农村社会养老保险，到达符合享受年龄时，养老保险金分别计算合并领取。

　　建立被征地农民就业和社会保障制度，是顺应了广大被征地农民的强烈愿望和要求，文件的出台顺民意，得民心。被征地农民就业和社会保障制度的建立，将引领和推动我省农村社会养老保险工作的进一步开展。这是我们近年来为广大农民所做的一件实实在在的好事。

　　二、"粮食换保障"等农保制度改革试点工作也在分步推进

　　按照有条件的地区或有条件的群体先行一步的指导思想和工作思路，在积极探索建立被征地农民就业和社会保障制度的同时，我省还努力进行了以下农保制度革探索工作。

　　（一） "粮食换保障"试点工作继续探索

　　我省是粮食主产省之一，人均占有量居全国前列，是粮食大省，但不是粮食强省，农民现金收入不足，经济发展水平相对滞后。"粮食换保障"是从农民现金收入不足的实际出发，允许农民直接以粮食等大宗农产品缴纳保险费，国家用粮食风险基金等支农资金，对缴纳保险费的农民进行直接补贴，探索"国家补一点，农民交一点"的办法筹集养老保险资金。探索"粮食换保障"的主要目的是整合优化各种支农资金的使用方向，引导和扶持农民参保，提高务农农民收入，促进订单农业的发展和农村社会保障制度的建立。这是一项重大改革，一些涉农政策尚未突破，进入实质性操作还有一个过程。目前，这项工作在我省霍邱县部分乡镇进行进一步试点。

　　（二）农村计划生育户养老保险工作逐渐展开

　　去年初，我们带着几个试点县到兄弟省市考察学习，收获很大。我省的农村计划生育户养老保险工作就是学习借鉴山西省的做法，去年底，霍邱县政府就出台了《关于独生子女领证和两女结扎户奖励优惠办法》，对"两女结扎户每户奖励1000元，其中县财政承担200元，乡镇财政承担800元，为其缴纳养老保险，建立养老保险制度。并由财政兜底确保参保人员在达到领取年龄时，享受标准不低于当地最低生活标准。

　　（三）村干部养老保险工作有一定进展

　　村干部养老保险是在原《基本方案》的基础上逐步形成的，目前，这项工作在我省不少市县得到发展。其参保方式不尽相同，有与当地组织部门一起以奖励村干部的形式开展起来的，也有政府出台正式文件发展起来的，有参照城镇企业职工保障方式实施养老保险，也有建立独立的养老保险制度，根据当地财力采取灵活的缴费方式。如当涂县出台的村干部养老保险管理办法，取消村干部离职补贴，实行养老保险制度，统一缴费标准，与工作实绩挂钩，按比例分级负担。政府还专门召开全县村干部养老保险工作会议进行部署。税费改革以后，村干部工资基本上都是中央转移支付资金，收入较为稳定，这一类人群参保意识也较一般务农农民强，工作有一定进展，保险与工作实绩挂钩，有效调动了村干部的工作积极性。

　　（四）探索制度创新工作取得新的突破

　　烟台会议以后，为进一步推动我省农保工作，我们一边推动试点县工作，一边深入其他市县区拓展农保工作，要求各地走出去，向兄弟省市学习，开拓思路，取长补短。2004年霍山县农保部门在参加省厅组织赴兄弟省市考察回来后，即向政府提出尽快研究制定适合霍山县县情的农村社会养老保险政策建议，得到县委和政府的高度重视。同年10月县政府正式出台了《霍山县农村社会养老保险暂行办法》，该《办法》对原《基本方案》大胆进行创新，明确政府承担的责任和义务，并在全省率先建立农村养老保险资金统筹账户，规定县财政在每年预算中按上年末养老保险基金积累总额的2％予以补贴，纳入统筹账户，以提高参保农民的给付标准。马鞍山市等地利用城保计算机骨干力量，研究开发出农保计算机管理软件，将农保业务纳入计算机管理，减轻了工作强度，减少了手工操作的误差，提高了工作效力。当涂县等地农保积极推行养老金社会化发放，参保农民一人一折，凭折就地就近领取养老保险金，告别了层层转发，工作繁琐、参保农民领保不便的历史。

　　三、存在主要问题

　　一是农村社会保险管理体制不顺，截止目前全省仍有39个县级机构没有完成职能划转移交工作，部分乡镇的管理工作出现断档；少数地方工作不能正常开展。

　　二是违规挪用农保基金问题在少数地方有禁不止，个别地方问题十分严重，据统计，全省有违规基金1926万元，这些违规基金绝大多数是在机构改革其间发生的，最多的望江县两年内违规挪用670多万元，至今仍有530多万元没有收回。

　　三是基金保值增值困难，全省5.98亿元农保基金中，有 3.79亿元基金达不到规定的增值标准，出现了责任金倒挂现象，占基金总量63.37%。

　　四是农保经办机构基础设施落后，绝大多数经办机构在保费的缴纳、给付、个人帐户的管理等方面仍然是手工操作，台帐管理，与现代化的办公手段不相协调。

　　五是农保机构管理人员缺少最基本的生活保障，全省现有农保工作人员445人，其中自收自支331人（主要集中在县级），占74.38%，这支队伍是农保的精英，也是农保的财富。农保业务在一些地方已停滞了七八年，没有管理服务费提取，基金运营也出现了负增长，基层工作人员工资和工作经费没有保障，直接影响队伍的稳定、档案的管理、养老金的发放和基金的安全。

　　四、几点建议

　　一是机构人员经费问题。各级农保机构的设立基本上都是执行92年的《基本方案》，按照自收自支定编进人。现在要想改入财政拨款的事业编制，下面工作非常难做。建议部里重新明确机构人员设置和经费来源问题。

　　二是建议部里尽快修定《基本方案》。

　　三是建议协调有关方面，允许乡镇企业职工参加城镇医疗、工伤保险。

　　四是建议部里协调有关方面，统一解决乡镇农保机构设置问题。

　　五、建议部里开发统一的农保计算机管理软件。