今年以来，广元劳动保障工作在困难中全面推进并取得显著成绩。截至11月17日，全市城镇新增就业27437人，下岗失业人员和失地无业农民再就业14909人，其中“4050”等困难对象再就业4155人，确保了全市现有“零就业”家庭每户至少有1人实现就业再就业。受地震灾害影响，城镇登记失业率上升到7.82%。转移输出农村富余劳动力77.6万人，实现劳务收入36.7亿元。五项保险参保人数116.12万人次，实现基金征收收入9.74亿元，分别增长53%、22%，确保了参保人员各项社会保险待遇按时足额发放。劳动关系继续保持总体和谐稳定态势。

　　一、落实就业和社会保险特殊政策成效显著

　　（一）以实施灾后就业援助行动为重点，进一步探索政府在促进就业中的地位和作用。

　　在人力资源和社会保障部、省劳动保障厅的大力支持下，市政府于6月25日下发了《广元市灾后就业援助行动方案》（广府发〔2008〕14号），全市就业援助行动扎实有序推进。截至11月１7日，全市举行受灾群众求职专场招聘会112场，144789人通过灾后就业援助实现就业。浙江、黑龙江对口援助我市青川、剑阁任务超额完成。在8月27日召开的全国灾后就业工作视频会上，广元应邀作专题发言介绍经验。

　　（二）以落实灾后特殊政策为重点，彰显劳动保障在抗御特大自然灾害中的作用。

　　川办发〔2008〕30号文件下发后，市政府于7月29日下发了广府办发〔2008〕71号文件，7月30日召开了有各县区、相关部门领导参加的落实灾后恢复重建特殊政策专题会议，全面推进就业和社会保险特殊政策落实。全市183743人享受就业援助各类补贴5734万元；降低178户企业失业保险费率优惠656万元，代缴失业人员医疗保险160万元；缓缴养老保险111户14033万元、医疗保险152户5223万元、失业保险24户299万元、工伤保险101户1474万元、生育保险152户125万元；支付因灾死亡养老保险待遇47人64万元；工伤认定767人，伤残鉴定32人。

　　（三）以恢复重建为重点，全面推进基层劳动保障公共服务组织建设。

　　争取到将广元三区四县列入全国39个劳动保障恢复重建重点县。为加大基层劳动保障公共服务组织建设的力度，我市再次明确：基层就业和社会保险服务中心（劳动保障所）作为县区劳动保障局的派出机构单列运行。根据现行劳动保障工作面临的形势和任务，在机构上合理布局，在职能上完善加强，在服务上规范提高。视服务范围大小，每个中心配备3-8人，所需人员除现有从业人员外，其余采取从乡镇机改中调整一部分、从大学毕业生和转业军官中安排一部分、向社会招聘一部分的办法解决。目前，苍溪、旺苍、青川、利州等四个县区编委已按新的规划发文明确机构设置和人员编制。在此基础上，市和各县区财政在经费十分困难的情况下，挤出资金采取以奖代补的办法支持基层劳动保障机构建设。截至目前，全市新建标准化示范中心33个，加上原有56个，已建成就业和社会保险服务中心占新规划建设的1/3以上。

　　（四）以提高统筹层次为重点，提高社会保险互助共济、抗御风险的能力。

　　根据地震灾后工作的需要和省政府的要求，我市在去年实现养老保险市级统筹的基础上，今年对其余险种分别情况实行市级统筹。其中失业、生育保险一步到位（统收统支），工伤、医疗保险（包括城镇居民医保）先建立调剂金制度，待条件成熟后再实现完全意义上的市级统筹。市政府已以广府办发〔2008〕96号文件印发执行。

　　二、积极推进统筹城乡劳动保障前期工作

　　（一）主要工作。

　　转型时期的劳动保障工作出现了许多新情况、新问题，迫切需要我们探索适应新形势的劳动保障工作新路子。2006年初，市委、市政府组成由劳动保障部门牵头，财政、人事等部门参加的调研组，就劳动就业、社会保险、农民工工作、劳动保障公共服务开展调研，形成了初步意见，调研工作得到了省厅的大力支持。去年5月，市委、市政府组织7个职能部门将调研成果在广元经济开发区进行了为期40天的试点，取得初步成效；7月，省委、省政府把广元列为全省统筹城乡综合配套改革试点市后，市委、市政府将原来的4个课题合并为三大板块，进行了深入研究和探索，提出了广元统筹城乡就业、统筹城乡社会保险和统筹城乡劳动保障能力建设的意见；去年8月，张成明厅长率领8位处长前来广元调研，肯定了我们的调研成果，加快了推进统筹城乡劳动保障工作的进程；9月下旬至10月下旬，短短一个月时间内，省劳动保障厅先后4位副厅级领导带队来广元调研指导统筹城乡劳动保障工作；11月上旬，省社科院、西南财大、省劳科所5位专家专程来广元就我市统筹城乡劳动保障工作现场调研论证，给予了充分肯定。在此基础上，我们又组织力量反复讨论，多方测算论证，进一步优化方案，特别是统筹城乡养老保险，我们把苍溪县、青川县、利州区从事养老保险工作20年以上的3位同志集中请到市上专题研究论证40多天；去年11月20日，首届全省劳动保障（统筹城乡）论坛在我市举行《广元统筹城乡劳动保障的思考》作为主要课题之一参与研讨，受到与会人员的一致肯定；论坛结束后，我们广泛听取各方意见，经过多次修改，形成了《广元市统筹城乡劳动保障能力建设实施意见》、《广元市统筹城乡就业实施意见》和《广元市城乡居民基本养老保险试行办法》（以下简称《办法》）。今年春节前后，省厅分管领导组织有关处室、经办单位等领导分别就这几个方案进行了论证。其中：统筹城乡就业和劳动保障能力建设方案得到认可，形成了一致意见，但《办法》尚需作进一步论证。对此，今年3月，我们邀请西南财大博士生导师、社保精算专家张运刚教授组成课题组对《办法》进行精算，得出了精算结论，认定该《办法》符合社会养老保险发展趋势，切实可行。精算测算首次风险出现的时间较我市测算时间向后推迟了6年（我市是2024年，精算为2030年），且完全可以掌控。今年9月6-7日，由省社科院、省劳科所、西南财大、四川大学组成的7人专家组对《办法》进行了严格、认真、充分的论证，形成了专家肯定性结论意见。

　　（二）基本内容。

　　广元统筹城乡劳动保障主要包括统筹城乡就业、统筹城乡社会保险和统筹城乡劳动保障能力建设三大部分。统筹城乡就业：主要探索税费减免、小额担保贷款、社保补贴等10个方面惠及170万城乡劳动者的就业新政策。统筹城乡社会保险：主要探索建立制度统一、标准各异、覆盖16岁以上180余万居民的城乡养老保险制度。统筹城乡劳动保障能力建设：主要探索在县以下建立服务307万城乡居民的“三级机构、四级网络”基层劳动保障公共服务组织。通过努力，逐步实现城乡居民人人平等享受劳动就业和社会保障的权利，初步构建制度完善、工作规范、保障有力的统筹城乡就业和社会保障体系。

　　1、统筹城乡就业。

　　统筹城乡就业的基本思路：坚持“劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业”的方针，以市场为导向，统筹规划，大力促进一、二、三产业快速协调发展，结合实施灾后专项就业援助，强化职业培训，加快农村富余劳动力异地输出和就地就近转移就业，促进就业总量增长和就业结构调整，推动城乡经济社会全面持续发展。到2010年末，城镇登记失业率控制在4%以内，城乡调查失业率控制在8%以内；2012年末，城镇登记失业率控制在3.5%以内，城乡调查失业率控制在6.5%以内；2015年末，城镇登记失业率控制在3%以内，城乡调查失业率控制在5%以内，实现比较充分就业的目标。

　　统筹城乡就业的主要任务：一是着手建立健全覆盖城乡的各项制度。包括城乡劳动者平等就业制度、职业培训制度、就业援助制度、农村富余劳动力转移就业帮扶制度、城乡劳动者就业和失业统计调查制度。二是切实加强对城乡劳动者的职业技能培训。调整培训思路，整合培训资源。对培训机构实行政府采购，建立“工作统一、资金统筹”的职业培训机制。加强培训基地建设，建立严密的培训质量控制体系，集中打造“广建工”、“广电工”、“广核电安装工”等劳务品牌，探索推进高技能人才培养工作。三是大力促进城乡就业。深入推进抓培训－兴产业－推创业－强企业－促就业的“1+4”城乡就业模式（“1”指培训，“4”指产业、创业、企业、就业四个途径），围绕产业发展，鼓励创业，做强企业，促进城乡就业。四是推进农村富余劳动力向非农产业转移。大力推进工业强市和城镇化，狠抓农业结构调整，促进三次产业发展，壮大劳务经济，发展劳动密集型产业和企业，充分吸纳就业，完善以培训为核心的“七位一体”农民工工作模式，实现劳务输出规模化。五是分步放开并实施各项优惠政策。结合灾后恢复重建，将优惠政策的范围覆盖到灾区群众，认真落实税费优惠、小额担保贷款、就业和社会保险特殊政策。

　　2、统筹城乡社会保险。

　　统筹城乡社会保险的基本思路：根据不同险种的作用和特点，不断完善统筹城乡社会保险的制度和扩大覆盖面，着力提高统筹层次，逐步实现人人享有社会保障的目标。基本医疗保险：建立并完善新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗保险、城镇职工基本医疗保险“三位一体”的制度体系，实现城乡全覆盖。基本养老保险：以现行企业职工养老保险制度为基本框架，建立城乡居民养老保险制度，实现制度的全覆盖。失业、工伤保险：执行现行政策，逐步提高统筹层次，搞好征收、扩面，提高抵御风险能力。生育保险：调整现行政策制度，降低缴费费率，提高待遇水平，不断扩大覆盖面。

　　统筹城乡社会保险的重点是养老保险。现行的养老保险制度存在诸多缺陷。一是制度缺失。现行养老保险制度把城乡居民按其身份划分为机关、企业、进城务工、失地农民、城镇居民和农民多种层次，其中城镇居民、超龄人员养老保险没有制度设计，不少社会成员游离于养老保险制度之外。二是制度不完善。以农民养老保险为例，以前建立有农村养老保险制度，随着经济社会的发展和人口老龄化高峰的到来，其制度的储蓄性质等固有缺陷与新形势极不适应。三是制度不统一。现行城镇和农村养老保险、机关事业养老保险的制度各成体系，相互分离，不适宜人口流动，形成城乡分割。四是待遇水平低。现行农村养老保险制度保障水平低，在我市出现了最低待遇仅为每人每月0.2元的情况，远远不能起到老有所养的作用。按照构建和谐社会的总体要求，需要在全社会建立起政策统一、标准各异、相互融通的社会养老保险制度。因此，我们在去年广泛深入调研的基础上，针对广元市城乡居民对养老保险强烈诉求，综合多方意见，今年重点对城乡居民基本养老保险办法进行了完善。

　　《办法》的主要内容。一是以城镇企业职工基本养老保险制度为基本框架，构建低水平、广覆盖、多档次、相衔接的城乡居民基本养老保险制度，实现制度上的全覆盖。二是参保对象为年龄在16周岁以上未参保的广元城乡居民。三是缴费基数以省上年平均工资的10%为起点，每10个百分点为一个档次，自主选择缴费基数，费率统一执行20%，统筹基金和个人账户按实际缴费基数的12%和8%建立。四是参保缴费实行个人缴费为主，政府和集体适当补贴，通过推行农村土地经营权、宅基地使用权、林权流转等，提高个人的参保缴费能力。五是大龄和超龄人员参保满足15年缴费，实行按省上年固定基数补费参保。六是实行老人缴费照顾政策，60周岁以上老龄人员超两岁减缴一年，最低不低于5年。七是平均缴费指数在0.6以下的基础养老金，按省平工资50%加指数化工资因素计算。八是养老金待遇调整与企业养老保险调整同步，调整水平按企业养老保险办法同等普调水平乘综合平均缴费指数执行；享受养老金待遇人员死亡丧葬费，按死亡时养老金标准计发。九是预留政策通道，对原企业职工、失地农民、进城务工人员参保，按照权利与义务对应的原则，根据自身承受能力自主选择，补费参保，并与基本养老保险制度并轨。十是废止农村养老保险制度，原参加农保人员，可按城乡居民养老保险制度计算补差缴纳养老保险费，实现与居民养老保险制度并轨；也可退费终止养老保险关系。

　　《办法》的特点。一是制度设计不以身份和人群分别建立，主要以现行城镇职工养老保险制度为基础，城乡相融、制度相融，没有制度上的歧视和壁垒。二是城乡居民平等享受养老保险和经济社会发展的成果。三是坚持权利与义务相对应的原则，不享受“视同缴费”等因政策引起的各种优惠。四是以不冲击现行城镇职工养老保险制度和基金体系为前提。五是适应了现实经济社会发展的客观需要，可以化解一些难以界定、难以把握的诸如失地农民、农民工参保以及农业产业化、农业工业化伴生的新经济成分对养老保险参保的挑战等问题。

　　关于风险问题。在《办法》设计、研判中，我们重点对风险问题本着认真负责的态度，假设各种参数，以将风险降低到最低程度且可以掌控为目标，进行了全面测算评估。按最大风险以省平工资10%缴费静态测算，2008年到2026年内基金相对收支平衡并略有节余，2030年才出现基金支付缺口；如以省平工资50%缴费静态测算风险更小。这其中还没有考虑包括中央转移支付在内的各级政府对制度的支持，也没有充分考虑大数法则形成的基金滚存积累。同时，基金增值也仅是按去年银行存款利率4.2低标准测算的。如果将这些因素考虑进去，基金支付风险会更小，出现赤字的时间将会进一步向后推移。之所以能把基金支付风险降到最低程度，主要有以下原因：一是除知青和军龄外，取消了“视同缴费”的优惠；二是制度不承担基金核销、挂账等亏损责任；三是没有政策性提前退休的优惠；四是实行固定基数缴费，取消了按历年基数补费的优惠；五是实行以个人缴费为主，不会因为出现大的欠费而影响基金积累；六是在待遇计发上，对缴费基数在省平工资50%以下实行指数化减半同比例计发；七是调待按相应的指数调整，并且不保底；八是丧葬费按个人养老金水平计发，减少了基金支付。

　　关于政府责任。制度设计以家庭个人缴费为主，政府和集体适当补贴。在当前集体经济组织名存实亡的情况下，政府补贴对制度的支撑起着至关重要的作用，在《办法》中，我们设定了必要的政府责任。一是中央政府通过转移支付支持缴费。二是地方政府对低保户、五保户、残疾人等特困群体提供缴费补贴等政策性扶持。三是地方政府负责通过具体政策和办法将土地、宅基地、林地换社保变为现实。四是出现基金支付缺口时由地方政府负责“兜底”。这样，在基金收、管、支全过程都有政府负责。之所以地方政府不承担面上直接缴费责任，主要是因为就目前而言地方各级政府尚无缴费能力。广元经济发展相对滞后，各级财政困难，财政支出的87%来源于中央转移支付。如果地方政府本身没有能力缴费，而制度设计又要求地方政府缴费，这实际就等于在制度设计上地方政府部分因缴费落空而导致基金流失，从而影响制度的实施，增大基金的风险。以现行企业职工养老保险制度为例，当企业没有能力缴费时大都是通过核销、挂账、欠账等办法来处理的，实际上还是基金最后兜底。因此，地方政府不承担面上直接缴费的责任，从表象上看是不利于基金的积累，但实际上是确保了基金的有效收益，使制度的实施更具有可操作性和实效性。

　　《办法》的优点。一是有利于建立统一的养老保险制度，实现人人享有养老保险的目标，解决了目前养老保险制度按人员身份进行制度设计的弊端，完善和弥补了现行养老保险制度的部分不足。二是适应了经济社会发展的客观需要。人与人、家庭与家庭在经济上始终会存在差别，设计不同的缴费档次体现了实事求是和从实际出发，解决了在制度上把低收入者排斥在外的弊端。三是城乡统筹，制度相融，解决了人员流动、社保关系转移和不同人员之间，不同养老保险之间的衔接问题，有利于人力资源的正常流动和公平竞争，解决了养老保险制度间存在的事实上不合理的问题。四是解决了因企业改制、征地拆迁等各种历史遗留问题和大龄人员参保等问题，有利于缓解和化解当前因参保引发的社会矛盾。五是基金支付风险较小，不会因为制度的缺陷增大养老保险基金压力。

　　市委、市政府认为：《广元市城乡居民基本养老保险试行办法》是以现行城镇企业职工基本养老保险制度为基本框架模式，创新建立的“保基本、多档次、广覆盖、相衔接、互融通”的城乡居民基本养老保险制度，适应了经济社会发展的客观要求，适应了广大人民群众现实的迫切需要，体现了社会养老保险制度发展和完善的趋势方向，具有较强的可行性、可操作性和可持续性，应当推广试行。

　　3、统筹城乡劳动保障能力建设。

　　统筹城乡劳动保障能力建设的基本思路：坚持以人为本，加强劳动保障班子队伍建设，着力提高劳动保障系统干部职工素质，整合劳动保障服务资源，着力构建覆盖城乡的劳动保障服务体系，增强劳动保障服务能力。通过3年左右的努力，实现劳动保障服务规范化、标准化。当前，重点是构建劳动保障系统“三级机构、四级网络”工作服务体系。

　　构建劳动保障服务体系的主要任务：一是对机构、人员、经费等基层就业和社会保险服务中心（劳动保障所），县区编委的重新认定工作在年内全面完成。二是对场地、设施、设备等基层公共服务组织规范化硬件建设，在2010年前完成。三是对县局和社区、村、社协理员队伍建设，结合机构改革和恢复重建工作的要求在2010年前完成。

　　三、扎实推进特殊政策落实和统筹城乡劳动保障试点

　　（一）加大落实特殊政策的力度。

　　灾后就业和社会保险特殊政策实质上是统筹城乡劳动保障的重要内容。市委、市政府继续把落实就业和社会保险特殊政策作为今后较长一个时期的重点工作，切实加强对落实特殊政策的组织领导，采取特殊手段，加快推进特殊政策落实。完善落实特殊政策目标工作责任制，切实把责任落实到单位和人头，明确任务时限。加强督查督办，提高工作效能，确保政策及时、全面、准确落实到位。

　　（二）着力推进社会保险市级统筹。

　　广府办发〔2008〕96号文件是经市政府常务会议讨论审定后印发的，市委、市政府将严格执行文件规定，具体由市劳动保障局牵头，统筹协调各级各部门，在全市认真推行失业、生育保险市级统筹办法和城镇职工、城镇居民基本医疗及工伤保险市级调剂办法。

　　（三）加强基层公共服务组织建设。

　　加速构建劳动保障“三级机构、四级网络”服务体系，按照规划和有关要求，积极推进基层就业和社会保险服务中心的规范化建设。加快推进“金保工程”建设，着力提高劳动保障信息化程度和服务水平。

　　（四）建立稳定的劳动保障财政投入机制。

　　市、县区两级财政不断加大对劳动保障事业的投入，完善就业和社会保障预算制度，并随着经济社会的发展加以调整。努力解决劳动保障工作和实施统筹城乡劳动保障工作经费，探索建立市、县区政府社会保险基金保障机制，形成一定规模的风险准备金，做好基金出现支付缺口风险的防范准备工作。

　　（五）适时启动统筹城乡劳动保障试点工作。

　　经过两年多的艰苦探索，统筹城乡劳动保障的前期准备工作已基本就绪。计划报省批准各方案后，先期开展试点工作。