就业制度：政府承担责任不同，高校就业指导功能相近

　　陕西铁路工程职业技术学院毕业生积极投身国家重点工程建设，被赞誉为国家重点工程建设中的“铺路石”。图为活跃在福厦高新铁路建设工程工地上的部分陕路院毕业生。王秦平 记者　张学军　摄

　　在大学生就业方面，由于文化传统不同、政治背景不同、时代特点不同、经济结构不同，自然导致不同的观念、不同的体制、不同的政策和不同的制度。特别是在制度设计、制度执行、制度创新方面，中美之间有同有异，各有千秋。

　　制度设计不同

　　经过近20年的改革和发展，中国高校毕业生已经完成了从“两包”（包当干部、包分配）到“两自”（自费上学、自主择业）的根本性转变，当前的中国高校毕业生就业制度可以概括为“市场导向、政府调控、学校推荐、学生和用人单位双向选择 ”，在这个基本制度支撑下，高校毕业生和用人单位供需见面、双向选择，政府通过政策调节和市场监管促进就业。当然，在这个制度当中，政府责任被强化或强调。

　　美国在大学生就业制度设计方面与我们迥然不同。美国首先强调的是个性和自主，其次是公平和效率，其在大学生就业制度设计当中基本规避了政府的责任，因此政府没有特定的部门负责高校毕业生就业，也没有毕业生或高校因无法就业而怪罪政府。纵观美国大学生就业的历史和现状，由于其经济高速发展，毕业生基本处于供不应求的状态，市场在配置毕业生资源当中起决定性作用，毕业生、学校和家长也都认为就业是个人的事情，毕业时暂时找不到工作是一种正常现象。因此，也可以用4句话来概括美国的大学生就业制度，即“学生自主、市场调控、学校辅助、雇主参与”。

　　政策法规不同

　　目前，中国虽然没有针对大学生就业的专门法律，但不论中央政府还是地方政府，都有促进高校毕业生就业的各种政策规定，这些政策规定涉及毕业生的权利义务、双向选择、就业指导、就业服务、就业援助、创业扶持、社会保障等诸多方面，其中，2003年后中央层面出台的文件就多达20多个、200多项。同时，《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国高等教育法》等多部法律也对高校毕业生就业作了阐述。可以说，无论在宏观层面还是微观层面，中国政府都对高校毕业生就业工作给予了高度关注，并努力采取积极的就业政策推动和促进高校毕业生就业。

　　美国对就业和人才的吸纳能力很强，由于产业结构调整迅速、经济基础强劲有力，美国不仅消化了其大学培养的所有毕业生，而且还利用各种手段从世界各地吸引最优秀的人才，人才对美国来讲始终处于供不应求的状态。在这样的前提和背景下，美国高校毕业生就业灵活而轻松，也就没有专门为毕业生就业制定的法案或法律，其就业法律主要是促进公平、消除歧视的，如《反雇佣年龄歧视法》、《公平工资法》、《公平就业机会法》等。因美国是典型的三权分离和“小政府、大社会”的国家，没有专门的部门管理大学生就业，也就没有专门的政策适用于大学生就业。

　　管理体制不同

　　由于历史和现实的原因，我国各级政府在毕业生就业方面发挥了重要作用，特别是在政策推动、项目带动、公共服务等方面成效显著。2003年，我国正式确立了高校毕业生就业工作的中央和地方两级管理、以地方为主的体制。目前，中国高校毕业生就业工作管理体制，在国家层面以教育部为主，人事、劳动保障等部门配合；在地方政府层面，23个省（直辖市、自治区）由教育部门主管，8个省份由人事部门主管，省级以下人事部门主管非师范毕业生就业工作，教育部门主管师范毕业生就业工作；学校层面主要以高校为依托、以中介为辅助。因此，我国高校毕业生就业管理体制是一个网状结构，政府、高校、学校、学生等各个节点各自发挥不同的作用。

　　美国是一个市场主导型的国家，其动力来自毕业生的个人需求和市场的自我调节，中央政府几乎没有任何干预。州政府教育部一般关注州立大学的就业状况，而私立学校主要靠学生自己找工作和学校自身的就业指导与服务。因此，美国高校毕业生就业管理体制呈点状或分散的片状，没有我们这样横成行、纵成列的网状结构。但美国很多行业协会和众多企业常年参与毕业生就业活动，内容丰富，态度积极，对美国高校毕业生就业发挥了不可低估的作用。如比较著名的美国大学和雇主协会，成立于1956年，是独立于政府之外、联系高校与雇主、致力于毕业生就业的民间组织，现由2000所高校的5200个就业服务机构和3000家用人单位组成，业务覆盖就业调查、就业研究、就业辅导、就业联谊等内容，在促进美国高校毕业生就业方面发挥了重要作用。

　　就业统计不同

　　在我国，高校毕业生就业突出表现为大群体、大规模集中、短时间就业，毕业生就业与政府工作之间存在强烈的相关关系，二者依存度很强，已成为不可分割的利害相关者。在传统文化和思维定式影响下，当前中国大学生就业主流意识仍是去大城市、大机关、大企业、大的科研院所，稳定和体面仍是许多毕业生追逐的目标。因此，中国大学生就业的高峰一般是每年的10月至12月和次年的3月至5月，在毕业生离校前，用人单位的年度招生计划90％以上已经完成，70％以上的高校毕业生也有了自己的归宿。

　　但在美国，毕业生的求职期远没有我国这样急促和紧张，大多数毕业生也在毕业前寻找工作，但着急程度远没有我们强烈。这一方面是因为美国个人主义的传统习惯，但更重要的是毕业生就业的压力不大，只要不过分挑剔，一般都能找到满意的工作。美国高校一年也有两次大规模招聘活动，一次是秋季招聘会，一般在9月至10月；另一次是春季招聘会，一般在4月至5月。与我们不同的是，美国高校对参加学校组织的校园招聘会的用人单位普遍采取收费的方式，费用一般在100美元至500美元。从很多美国高校特别是名牌高校看，美国高校非常注重与企业的合作关系，应该说企业在高校的面试活动从没有停止过，甚至临时工和实习生也到大学的就业指导中心挑选。尽管如此，美国大学毕业生毕业前的就业率远没有我们高，据美国大学和雇主协会统计，2004年全美高校毕业前的就业率为49．8％，低于我国73％的同期水平。

　　当然，美国高校普遍没有把毕业生就业率作为考核就业指导中心及其工作人员的指标，很多大学甚至没有毕业生就业率的统计数据。

　　就业指导和服务相似

　　近年来，中国政府和高校普遍加大了就业指导和服务的力度，并学习借鉴了欧美发达国家的先进经验和做法，就业指导和服务水平迅速提高。特别是在硬件方面，很多国内大学接近或达到发达国家水平。

　　从功能来看，中美两国的就业指导服务机构都致力于帮助毕业生就业和创业。在就业指导方面，主要是开展职业规划、职业测评、能力训练、方法建议、答疑解惑等；在服务方面，主要是开拓市场、收集信息、发布需求、进行个别咨询和辅导、举办招聘会、提供实习见习机会，等等。差距主要体现在就业指导的个性化和就业服务的专业化方面，美国高校更重视个体服务，主要针对前来咨询和就业有困难的学生；而我国高校擅长群体服务，工作特点是先面后点，点面结合，主要精力侧重于指导课和招聘会。两国有同有异，但同大于异。

　　启示意义：强化市场导向，辅以政府调控克服市场失灵

　　我们应该学习美国在就业指导和服务方面的理念、手段和方法，学习美国高校对毕业生的人文关怀，更应该学习美国人对工作的热爱、细致和细腻，他们对细节的重视程度要远高于我们。但我们不能妄自菲薄，我们的优势也让美国人望尘莫及，比如政府的关注程度、高校的组织动员能力、教师水平的提高速度，等等。我们当前的重要任务应该是迎难而上、取长补短。

　　美国经验给我们的启示

　　美国高校毕业生就业的基本经验和给我们的启示主要有4个方面：

　　市场导向。美国是一个市场化程度很高的国家。经过100多年的发展，美国已经形成了成熟而完善的毕业生就业市场化机制，虽然没有特殊的政策和措施用于高校毕业生就业，但其完善的市场、充足的信息、先进的手段、自由的空间，无不体现出市场这只“看不见的手”的作用，市场在调节和配置毕业生资源方面功不可没。

　　个人自主。个人主义、英雄主义、成功主义是美国的基本价值观和行为准则，同样，在毕业生就业方面，这种价值观仍然是市场的主流，几乎没有人埋怨政府，或简单认为高校毕业生就业是政府的责任。它完完全全是个人或私人的事情，即使毕业后一时难以找到工作也没有人找政府。客观地说，美国大学生多数依靠自己找工作，依靠自己实现职业理想，完全的自主择业是美国高校毕业生就业的基本经验。

　　学校辅助。毋庸讳言，美国高校在毕业生就业过程中发挥了重要作用，可以说，只要学生需要，高校都能够给予热情和免费的服务，即使你毕业了若干年。但高校就业指导和服务仅是毕业生自主择业和劳动力市场的重要补充，它仅仅提供建议和信息，而不是大包大揽或越俎代庖。

　　雇主参与。在美国，几乎每一个雇主都有其钟爱的学校，几乎每一个高校都有相对稳固的雇主网络。同时，美国还有一个好的传统，那就是用人单位积极参与学校组织的各项活动，包括毕业生就业招聘或提供实习见习岗位。美国企业界对高等教育的捐助和支持在全世界首屈一指，这既是传统，也是美国精神和美国经验的集中体现。

　　如何结合国情批判吸收

　　当然，我们学习美国经验决不能照抄照搬，而是要结合实际、结合国情、结合现有条件批判地吸收，这其中要注意两点：一

　　是强调市场的基础作用，但要防止市场失灵。市场是一种有效率的资源配置机制，是配置资源的基础手段，但不是唯一手段或万能手段。强调市场的基础作用，是要因势利导，而不是放任自流。否则，容易引发市场失灵。市场失灵是指市场不能有效率地提供社会所需要的“公共物品”。比如毕业生下基层，在福利待遇相同或差别不大的条件下，只有少数人愿意或不得不下基层，大多数人都希望别人去基层而自己享受大城市的美好，但是如果大多数毕业生都愿意在大城市就业，那么基层就无人问津或成为被人遗忘的角落，在这种情况下，下基层就无法通过市场机制来实现自动配置，而必须求助市场之外的机制来提供、来完成，这就涉及到政府调控问题。

　　二是注意发挥政府的调控作用，但也要防止政府失灵。按照一般经济学理论，市场失灵证明了政府干预的必要性，但政府干预不是野蛮和简单的行政命令，而是基于公平和效率基础上的宏观调控，宏观调控又体现为科学的公共管理。应该说，我们能够从容面对急速增长的大批量的高校毕业生就业，得益于政府的宏观调控，得益于行政干预的组织力、动员力，但如果行政权力滥用或泛用，特别是在“公共物品 ”以外的完全竞争领域使用，则必然导致政府失灵，那么政府组织的公信力就会大大降低，效率也会大受损失。因此，行政权力要慎用，宏观调控更要慎用。

　　（■荆德刚 作者为教育部高校学生司综合处处长，曾在美国杜克大学学习公共政策和公共管理，并对中美高校毕业生就业进行过深入的调查研究。）