劳动和社会保障部副部长 张小建

　　同志们：

　　这次会议紧接着中国就业市长论坛后召开，也可以说是市长论坛的第二单元。会议的主要任务是交流试点经验，推进试点工作深入开展。两天来大家的发言都很好，给我们很多启发。下面，我讲三点意见：

　　一、试点工作取得初步成效

　　去年我们启动了统筹城乡就业试点工作，一年多来，各试点城市围绕着"开发就业、平等就业、素质就业、稳定就业"四个方面的目标创造性地开展工作，不仅使城市就业推进了一步，并且为全国实现就业城乡统筹开拓了工作的先河，提供了实践的经验。

　　（一）努力扩大就业规模，促进开发就业

　　大力开发就业岗位，实现经济发展与扩大就业良性互动，是试点工作的首要任务和基本要求。从试点情况看，各地基本上都做到了以扩大就业为导向，结合当地经济发展规划统筹安排城乡就业工作。一是制定有利于促进就业的经济发展战略。不少城市结合当地区位优势、产业优势、资源优势确定宏观经济发展战略，并在其中充分考虑扩大就业的因素。如在制定实施"工业强市"、"商贸旅游活市"等战略中，注重扩展就业，实现经济与就业同步较快增长；又如精心策划社区服务业发展，大力兴办社区服务网点，在提升服务业中实现就业的增加；再如立足生态经济优势，全方位开发生态农业、生态工业和生态旅游业，由此转移和消化大量农业富余劳动力。二是制定有利于开发城乡就业岗位的政策。如制定鼓励创业政策，加强创业培训、提供创业孵化基地，建立创业引导资金、放宽小额贷款，推介创业项目、跟踪扶持服务，在当地初步形成创业带动就业的热潮；又如制定和完善就业援助政策，大力开发公益性岗位，在帮助城镇零就业家庭实现就业的同时，积极对农村零转移农户施以援助；再如制定鼓励企业更多吸纳就业的政策，对企业吸纳城乡困难群体就业同样给予岗位补贴或社保补贴。三是统筹考虑和管理城乡劳动力资源。不少城市围绕统筹城乡就业，开展了城乡劳动力资源普查或定期调查，整体掌握、通盘考虑城乡劳动力资源。有的是对城乡劳动力进行分类登记，建立起城乡联通的劳动力资源台帐；有的是在资源普查基础上，建立起城乡一体化数据库，并实行动态管理。总之，通过上述工作，一个与经济发展紧密结合、全方位开发城乡就业的新格局正在试点城市开始形成。

　　（二）积极完善市场机制，促进平等就业

　　建立城乡一体化人力资源市场，为城乡劳动者创造平等的就业环境，是统筹城乡就业的主要内容和关键所在。从试点情况看，各地都在发展公共服务中，加快覆盖农村和农村劳动者，在提高城市就业服务水平的同时，更加注重做好农民工就业服务。一是努力构建平等就业制度。比如逐步打破城乡区域和身份户籍界限，取消各种限制农村劳动力进城务工就业的政策规定和制度障碍，使城乡劳动者在就业管理方面日趋一致。又如建立城乡统一的就业和失业登记制度，实行覆盖城乡的社会失业调查制度，构建城乡一体的人力资源市场管理制度等。二是提供平等的就业服务。各试点城市都已开放城市公共就业服务，为农民工免费提供各项就业服务。不少试点城市将就业服务体系延伸到乡村，通过建立乡村劳务组织、配备劳务输出指导员或协理员，将就业信息和就业服务及时有效地提供给农村劳动者。又如创建人力资源市场网站，与街道乡镇劳动保障平台相连，努力实现"镇镇通"、乃至"村村通"；再如在乡镇劳务集市开展面对面招聘，并通过就业信息电子大屏幕、手机信息发布网，使农村劳动者得到便捷的就业服务。总之，通过上述工作，一种面向城乡劳动者的一体化的人力资源市场及其服务体系正在试点城市发育形成。

　　（三）加强技能培训，促进素质就业

　　提高劳动者素质特别是就业技能，是统筹城乡就业的长效任务和根本要求。从各试点城市的情况来看，在进一步加强城镇劳动者培训的同时，农民工技能培训已经全面铺开，在培训规模持续扩大的同时，培训质量稳步提高。一是通过组织各种项目或工程，推动农民工技能培训工作广泛开展。如"农民知识化、公民职业化"工程、"技能培训民生工程"、以培养企业急需技能人才为主题的"蓝领工程"等等，有目标，有规划，有政策措施，保证了培训的切实有效。二是加大资金投入，运用培训补贴政策加大对劳动者特别是农民工培训的支持。如采取政府购买培训成果的方式，公开招标，将政府补贴与培训质量和就业效果挂钩；又如试行"培训券"制度，提高参训农民工的自主性；再如对企业培训外来农民工给予补贴，调动企业培训员工积极性，并与企业推行职业资格证书、签订劳动合同、参加社会保险挂钩。三是创新培训方式，提高培训质量。如结合劳务基地建设，引导企业到农村劳动力较集中的乡镇开展培训，让农民就近参加就业培训后直接输入到企业；又如开设电视课堂，将工种培训课程通过有线和卫星电视播放授课；再如在社区开办农民工夜校，由街道、培训学校、企业三方合作的培训基地开展工作，等等。总之，通过上述工作，一个重视素质就业，通过大力开展培训促进就业的新机制正在试点城市逐步形成。

　　（四）推进维权和社会保障，促进稳定就业

　　通过维权和社会保障实现稳定就业，是统筹城乡就业的持续机制和深层次要求。从试点情况看，各地都在做好劳动者权益维护工作，探索覆盖农民工的社会保障制度方面取得了新进展。一是确保农民工工资支付，规范劳动关系，加强劳动保障监督执法。比如建立农民工工资支付预警、应急和保证金制度，推行诚信机制，创建"无欠薪"城市品牌；又如积极推行 "劳动合同三年行动计划"， 将推进劳动合同与税务、建设、卫生等检查结合起来，使农民工劳动合同签订率大大提高；再如普遍加强执法检查，在乡镇设立劳动保障监察员和劳动争议联络员，专门设立劳动仲裁绿色通道，实行特案办理制，等等。二是探索建立农民工社会保障制度。如普遍扩大工伤保险覆盖面，将企业招用的农民工都纳入工伤保险。又如加强对被征地农民的社会保障，做到即征即保。再如积极探索农民工基本养老保险办法和推进农民工参加大病医疗保险工作，制定农村养老保险政策，等等。总之，通过上述工作，一种使农民工权益得到切实保障、后顾之忧得以有效解决的稳定就业的氛围正在试点城市迅速形成。

　　在相关配套改革方面，各地也做了积极的探索。如改革户籍制度，允许在城镇落户的农民工享受与城镇居民同等的福利待遇；由公办全日制中小学接收农民工子女就读，进行义务教育并免收借读费；统筹考虑进城务工人员的生活居住，通过集中管理服务改善他们的生活条件；建立以最低生活保障为基础，相关救助救济和社会帮扶为补充的新型城乡社会救助体系，等等。

　　综上所述，一年多来，统筹城乡就业试点工作进展顺利，成效显著。各个试点城市都创造了许多新思路，实践了许多新做法，涌现了许多新亮点，积累了许多新经验。这些成绩的取得，与以下几个方面是密不可分的。

　　一是试点城市对统筹城乡就业有新的理念，有战略眼光，指导思想明确。各地把统筹城乡就业作为统筹城乡发展的重要内容，把构建城乡一体化就业体制机制作为深化市场体制改革的重要环节，把充分开发和利用人力资源作为促进经济又好又快发展的必由之路，从而把统筹城乡就业工作纳入了政府重要工作日程，列为"为民办实事项目"或"重大工程"。

　　二是试点城市党委、政府对统筹城乡就业工作高度重视，加强领导，加大投入。城市领导亲自挂帅、靠前指挥，成立多部门参与的试点工作领导小组，明确了各部门职责，确定工作目标任务，层层分解落实，建立考核指标、制度和办法。使统筹城乡就业工作目标明、措施硬，改革有重大突破，工作力度大大加强。

　　三是劳动保障与发展改革、财政、农业等部门加强协作，形成合力。从事试点工作的同志认真负责，精心组织，勇于创新，大胆实践，保证工作责任到位，基层服务到位，改革措施和政策制度落实到位，使试点工作切实推进，取得实效。

　　二、分析新的形势，明确新的任务

　　（一）农业富余劳动力转移就业的新特点带来新的挑战。

　　一是城镇化和农业富余劳动力转移加速。当前，我国正处于工业化、城镇化加速发展的时期。总的来讲，以城镇人口在城乡人口中的比重标定的城镇化率，无论是与发达国家80%以上的水平相比，还是与发展中国家50％左右的水平相比，我国36％的水平是相当低的，还有很大的空间。农业富余劳动力的转移，是社会进步必然趋势，也是生产力发展的必然结果。我国现有2亿农民工，有1亿农业富余劳动力，还有每年新成长的近千万农村新生劳动力。统筹城乡就业，主要是促进2亿农民工的稳定就业，1亿农业富余劳动力的转移就业和每年千万新生劳动力的市场就业，在我国城镇就业形势依然严峻的情况下，做好这方面工作，任务相当繁重。

　　二是新生代农民工提出了更加多元化的诉求。近几年，各地认真落实5号文件精神，在解决农民工工资拖欠、规范劳动管理和保障劳动安全、搞好就业服务和培训、解决农民工参加社会保险和子女上学问题等方面取得了明显进展。但总的来看，农民工工作成果还是初步的，老一代农民工问题刚刚在解决之中，新生代农民工又提出更加多元化利益诉求。目前，全国2亿多农民工中，1980年以后出生的新生代农民工已超过1亿人，他们受的教育程度较高，追求社会认可和尊重，渴望融入城市主流。他们的加入使农民工群体发生三大变化：由亦工亦农兼业为主向全职从事非农就业为主转变，由在城乡之间双向流动向更多融入城市转变，由主要为谋求生存向注重追求平等转变。农民工特质的转变，要求城市的公共管理和公共服务必须加快改变"经济接纳、社会排斥"的制度格局，进行统筹安排和制度创新，在切实解决好老一代农民工问题的同时，着力解决好新生代农民工的利益诉求问题。

　　三是就业的结构性矛盾更加突出。近年来，部分地区农业富余劳动力还有相当数量，但转移输出不畅，更难以稳定；部分地区有较多用工需求，但招工难以满足，特别是技术工人严重短缺。结构性就业矛盾的加剧，不仅有跨地区的供求信息沟通不足、对接不匹配的原因，更反映了农民工自身素质技能不能适应转移就业和用人单位岗位要求的问题。因此，加强有针对性、实用性强的职业教育和培训，加速提高劳动者的素质和能力，就相当紧迫。这不仅是解决结构性就业矛盾的根本举措，更是搞好农业富余劳动力转移就业和稳定就业的重要任务。

　　（二）面对新形势，中央提出了新的要求。

　　党的十七大从全面建设小康社会的目标出发，对落实科学发展观、坚持"五个统筹"作出了重要部署，刚刚闭幕的中央经济工作会议也对坚持城乡统筹发展提出了明确要求。特别强调，我国能否由发展中大国逐步成长为现代化强国，从根本上取决于我们能不能加快形成城乡经济社会发展一体化的新格局，使稳妥推进城镇化和扎实推进社会主义新农村建设成为我国现代化进程的双轮驱动。形成城乡经济社会发展一体化的新格局，要从发展规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业、社会管理等六个方面加强城乡统筹，促进城乡市场开放统一，生产要素有序流动，经济社会协调发展。这其中，就业、服务、管理的要求和市场、要素的目标都是与我们统筹城乡就业工作直接相关和紧密联系的。这是我们深入开展统筹城乡就业试点工作的指导方针。《就业促进法》和《劳动合同法》将于2008年1月1日开始实施。《就业促进法》不仅明确了建立市场机制促进就业的方向，也明确了政府在促进就业中的重要职责；《劳动合同法》对完善我国劳动合同制度，构建和发展和谐的劳动关系做出了法律规定。试点城市要认真学习和深刻领会这些新要求，明确新任务，落实新规定，着力制度创新，深入推进统筹城乡就业试点工作。

　　（三）完成新任务，试点工作要有新进展。

　　研究分析新形势和新任务，使我们感到，中国的统筹城乡就业工作在今后一个时期，要迈出更大的步伐，需要我们试点城市继续按照"开发就业、平等就业、素质就业、稳定就业"四个方面的要求深化试点工作，加快推进统筹城乡就业进程，努力取得新的进展。总的要求是：率先实行扩大就业的发展战略，大力推进以创业促就业，努力实现社会就业更加充分，为促进经济社会全面协调可持续发展作出新贡献。基本要求是：统筹兼顾，在做好城镇就业工作的同时，做好本地农村劳动力转移就业和外来人员流动就业工作；以统筹城乡就业为先导，带动城乡劳动保障工作不断跟进。具体任务是：加快形成城乡平等的就业培训制度、城乡贯通的公共就业服务体系、覆盖城乡劳动者的权益保护机制、惠及城乡劳动者的社会保障计划。重点工作是：做好农业富余劳动力转移就业工作，形成城乡一体的人力资源市场。

　　三、明确工作努力方向，扎实推进统筹城乡就业试点工作

　　2008年，统筹城乡就业试点工作要按照党的十七大和中央经济工作会议的要求，以贯彻实施《就业促进法》和《劳动合同法》为主线进一步深化，在重点工作上取得实效，在相关制度上创新突破。我们在总结实践基础上，研究提出了三个层次的要求。请各试点城市根据本地实际条件，对照不同层次的要求标准，确定深化试点的努力方向和目标任务。

　　第一个层次的要求是基本要求，集中于落实积极的就业政策，是近几年劳动保障新政的总概括，所有的试点城市都应当模范地做到。我们把它归纳为五个到位。

　　一是领导责任到位。切实把扩大就业作为重要职责，放在经济社会发展的突出位置。进一步强化对统筹城乡就业工作的领导，并实行各部门分工协作齐抓共管的工作协调机制。城市国民经济和社会发展规划中，就业总体增长和农业富余劳动力转移的计划目标明确，并形成政府政绩考核检查的制度。在进行宏观经济调控、经济结构调整、企业改组改制和确定重大建设项目时，都能够通盘考虑对就业的影响，从有利于扩大就业、减少失业进行决策。

　　二是政策落实到位。试点城市要继续落实各项积极的就业政策，并搞好现有政策与《就业促进法》的衔接，保持政策的连续性，提高有效性，特别是职业培训、职业介绍、鼓励自主创业和就业援助的有关政策，要尽快做到普惠化，使城乡劳动者都能享受。还要规范操作办法，简化办事程序，使政策的具体操作简便易行，使更多的城乡劳动者从政策中受益。

　　三是组织体系到位。试点城市要按照去年下发的试点工作指导意见，建立完善统筹城乡就业工作体系，使原来主要面向城镇的工作体系，包括公共就业服务体系、职业培训体系、劳动维权体系和社会保障体系，向农村延伸、向农民延伸。并抓紧建立乡、村劳动保障工作平台和相应的工作队伍。

　　四是工作服务到位。主要是按照我部提出的促进城乡劳动者就业的一系列计划和行动，包括职业培训方面的"5+1"培训计划，就业服务方面的就业援助月、春风行动、毕业生服务月等专项活动，以及解决农民工问题部署的专项工作，如治理工资拖欠专项行动、工伤保险平安计划、劳动合同三年计划等，切实落实工作要求，大力推行人本服务，使上述工作取得实效。

　　五是资金投入到位。促进就业是公共财政投入的重要方向，也是政府公共政策的核心内容。试点城市要按照《就业促进法》的要求，根据就业状况和就业工作目标，在财政预算中安排就业专项资金，确保对城乡就业工作的各项投入。与此同时，也要规范就业专项资金的使用，加强监管，更好地发挥资金使用效益。

　　总的讲，第一个层次要求主要是工作和政策层面的要求，目前大多数试点城市已经做到，还需要用高标准要求，进一步做细、做实、做好。

　　第二个层次的要求是提升要求，主要是围绕试点任务和《就业促进法》新要求，健全完善相关制度和机制，这些要求是全国工作的中期目标，但试点城市要率先达到，起到示范作用。我们把它归纳为七个完善。

　　一是完善覆盖城乡的就业服务体系。就业服务是政府帮助城乡劳动者就业最重要的手段。《就业促进法》要求政府通过发展公共就业服务和引导、规范职业中介服务为劳动者就业提供服务。试点城市要按照法律要求，将公共就业服务机构的经费纳入同级财政预算，并建立较完善的管理制度和激励机制，不断提高公共就业服务的质量和效率。要依托公共就业服务机构搞好信息网络和相关设施建设，完善就业信息发布制度和就业登记、失业登记制度。要健全城乡基层公共就业服务平台建设，形成更加符合劳动者需求的服务制度。要培育完善统一开放、竞争有序的人力资源市场，注意发挥各类职业中介机构的作用，加强规范管理，鼓励诚信服务，形成公共就业服务与职业中介服务互为补充、相互促进的格局。

　　二是完善面向全体劳动者的职业培训制度。职业培训是政府帮助城乡劳动者就业最根本的措施。《就业促进法》确立了以就业前培训、在职培训、再就业培训和创业培训为系统的劳动者终身职业技能培训体系。试点城市应当率先实现素质就业，加大财政资金对职业培训的投入力度，完善职业培训和职业技能鉴定补贴政策，将加快建立公共实训基地和加强对培训机构的引导支持相结合，充分调动各类培训机构的积极性，形成以市场需求为导向，适应城乡劳动者多层次需求的培训制度，特别是在对农村"两后生"的劳动预备制培训和对企业农民工的岗位技能提升培训上有大的进展，形成制度化安排。

　　三是完善创业促进就业机制。党的十七大把鼓励创业、支持创业摆到就业工作更加突出的位置，这是对实施积极就业政策更高的要求。试点城市要围绕打造和建立创业型城市，从强化创业培训着手，制定实施有利于创业的政策措施，健全和完善创业服务体系，创造良好创业环境，多层面推动创业促进就业。明年部里将对此进行重点部署和安排，试点城市在这方面要有更大的作为。

　　四是完善面向所有困难群众的就业援助制度。对就业困难人员实施重点扶持帮助，是市场就业的通行做法，更体现了党和政府对困难群体的关心。《就业促进法》对此提出了专门的要求。试点城市要按照法律的要求健全就业援助的政策措施，并在基本解决城镇零就业家庭就业问题的基础上，抓紧建立动态管理、动态援助的工作机制，实现就业援助的制度化、长效化。有条件的可统筹考虑本地区农村就业困难群体和外来工就业困难群体，将他们纳入就业援助的范围。

　　五是完善劳动关系协调机制。试点城市要认真贯彻《劳动合同法》，督促所有用人单位切实转变劳动用工观念，完善规章制度，规范用工管理，严格依法办事。各级劳动监察执法部门要加大工作力度，畅通投诉举报渠道，严肃查处违法行为。各级劳动争议处理机构也要增强化解矛盾纠纷的预见性和主动性，切实提高劳动争议处理效率。

　　六是完善企业职工工资正常增长机制和支付保障机制。推进建立工资支付监控制度、欠薪保证金制度，从制度机制上杜绝拖欠和克扣工资的现象，做到农民工工资月清月结或按劳动合同约定执行。提高最低工资标准，指导企业建立职工工资增长正常机制，逐步改变农民工工资偏低、同工不同酬的状况。

　　七是完善社会保险制度。努力扩大农民工参加工伤、医疗、养老、失业保险的覆盖面。将农民工较为集中、工伤风险程度较高的矿山、建筑企业、加工制造业、餐饮业全部纳入工伤保险覆盖范围。建立健全农民工大病医疗保险制度，按照"保大病，保当期，雇主缴费为主"的原则，逐步将稳定就业的农民工纳入城镇职工基本医疗保险。抓紧研究制定农民工养老保险办法，部里已提出跨地区流动人员养老保险帐户转移接续的办法，并通过完善金保工程来运作。试点城市要率先做到。同时，还要探索建立新型农村社会养老保险制度，建立农村居民最低生活保障制度。

　　总的讲，第二个层次的要求主要是通过完善制度建立促进就业的长效机制。不少试点城市在这些方面已经进行了有益的探索，还需要进一步加大力度，向制度化建设、制度化安排进军。我们也将及时总结这方面经验做法向全国推广。

　　第三个层次的要求是拓展要求，主要是深化相关配套制度改革，这些要求是全国工作的远期目标，但试点城市要创造条件先行探索和试验。我们把它归纳为四个结合。

　　一是将统筹城乡就业与深化收入分配制度改革相结合。我们要深入研究收入分配制度改革与扩大就业的关系，使改革收入分配制度与扩大就业相互促进，与推动农业富余劳动力转移就业和稳定就业相互支撑。

　　二是将统筹城乡就业与城市公共服务体制改革相结合。我们要在编制发展规划、制定公共政策、建设公用设施等方面，统筹考虑长期在城市就业、生活和居住的农民工及其家庭对住房、医疗、教育、娱乐等公共服务的需要，逐步健全覆盖包括农民工在内的全体公民的城市公共服务体系，实现城市基本公共服务均等化。

　　三是将统筹城乡就业与深化户籍管理制度改革相结合。在国家整个户籍制度改革目标、原则和政策框架内，有计划有步骤地解决长期在城市就业与居住的农民工的落户问题，使他们能够真正融入城市，加快推进城镇化进程。

　　四是将统筹城乡就业与深化土地承包制度改革相结合。要切实维护外出务工农民的土地承包经营权，适应部分农民工在城市长期就业的状况，在稳定家庭承包经营制度基础上，探索建立土地承包经营权依法、自愿、有偿流转机制，有条件的地方可因地制宜发展多种形式的适度规模经营，鼓励农民工由从事农业生产转移到非农领域实现稳定就业。

　　总的讲，第三个层次的要求主要是深层次配套改革和创新发展的要求。在实际工作中，配套改革还远远不止这些，我们也只是择其要者。劳动保障部将会与有关部门共同研究，加强对这方面工作的指导。更多地还是靠试点城市先行先试，取得突破和经验，为探索统筹城乡就业新体制，指导全国下一步的统筹城乡就业工作创造经验。

　　按照计划安排，试点工作将于明年底告一段落。时间非常紧迫，任务十分繁重。希望试点城市认真对照这三个方面的要求，标定自己工作的新起点，明确深化试点的方向目标，扎实地推进统筹城乡就业上一个新的台阶，我们将在试点后期组织评估，进行总结，并准备全国的推广工作。

　　同志们，统筹城乡就业先行试点工作光荣而繁重，让我们认真贯彻党的十七大精神，开拓进取，共同努力，圆满完成试点任务，为开创全国统筹城乡就业工作的新局面做出应有贡献。