案例分析

国外平台劳动者权益保障的改革思路及启示

2019.06.18

近年来,互联网等数字信息技术的全面普及和广泛应用,推动了平台经济、分享经济等新业态的创新发展,并催生出大量新就业形态。相比于传统业态,平台经济下的劳动用工呈现出主体多元、组织灵活、工作自由等特点,但是也存在平台劳动者的劳动关系认定困难、基本劳动权益保障不足、社会保障缺失等问题。

两种平台就业类型

平台经济在国外主要形成了平台商品市场、平台信息市场、平台服务市场三种类型。其中,平台服务市场提供的服务分为网上交付服务和实际交付服务两种。

对应于网上交付服务的平台就业类型主要是线上众包,即通过互联网将不同机构、企业和个人联系起来,通过网络平台对各种工作进行匹配,能够让潜在的客户和员工在全球范围内进行对接。对于大部分的线上众包工作,互联网平台往往并不参与对工作过程的管理,工作的成果交付主要在网上进行,因此平台主要发挥着信息中介作用。

对应于实际交付服务的平台就业类型主要是网约工。这种类型的就业往往和传统工作内容有关,如交通出行、家政清洁和快递物流。但是与传统就业方式的区别在于,所有工作的需求和提供,都通过移动应用程序直接进行分配。平台企业通常会在匹配成功后,设置最低质量的标准服务。该类平台的性质究竟是信息中介,还是实际意义上的雇主,目前存在着截然对立的观点。

平台的性质不明,平台劳动者身份也因此难以确定。虽然平台劳动者在很大程度上依赖于平台工作以获取收入,但在法律上却很难享受到劳动法保护,也无法以劳动者身份参加社会保险。如何保障他们的劳动权益,日益成为发达国家劳动法改革的重点内容。

两个改革思路

思路一:创造出一种介于雇佣和自雇之间的新类别,并对其进行保护。

从上世纪90年代中期开始,部分国家界定了“经济从属性工人”类别,将其作为独立于雇佣和自雇之外的第三种雇佣关系类型,并规定了该身份下雇员的权利。

以部分欧洲国家立法为例,2007年西班牙在《自雇工作条例》中界定了所谓的“依赖自主性工人”。这些工人“为了获取报酬而从事经济活动或者专业性工作,他们以个人的方式直接且主要为个人或者组织(即所谓的客户)提供服务,并在收入上依赖该客户,至少有75%的收入来自于该客户”。该定义填补了西班牙针对这类人群法律规制的空白。

此外,法律也赋予“依赖自主性工人”部分雇员权利,包括每年15天休假、无法定事由中断工作的经济补偿。如果发生争议,可以申请通过劳动争议仲裁机构解决。相比于自雇者自愿参加失业保险,他们被强制要求参加失业保险。

思路二:将劳动者的基本权利,直接扩大到某些特定职业中。

在德国,根据《艺术家社会保障法》规定,德国政府为艺术家和作家提供特殊形式的社会保险,项目包括医疗保险、养老保险和长期护理保险。从业者的缴费比例仅为普通雇员的一半,另外的20%由政府公共财政补贴,30%由包括出版社、剧院、画廊、电视公司等用户补贴。

韩国自21世纪初也开始探讨对特殊形态业务中的劳动者进行保护。当时关注的焦点群体,包括高尔夫球童、保险推销员、辅导老师、混凝土搅拌车司机。讨论的核心问题,是他们与作为劳务接收人的雇主之间存在何种关系。韩国专门成立了包括劳资双方及相关人员在内的“特殊形态业务从业人员特别委员会”,就此问题进行讨论。由于各方对新就业形态业务从业人员的概念、保护方式、适用范围、保护程度的意见始终无法调和,因此,政府一直未能采取针对这些群体的保护措施。目前,韩国政府不打算以劳动法的方式对他们进行保护,而是计划通过参加社会保险(主要是工伤保险)、不正当竞争法等经济法途径进行保护。

对我国的启示

主要发达经济体在劳动力市场改革过程中的经验,对我国未来的政策调整具有重要启示作用。

第一,平台就业类型多样,需要分类进行规范。

不同服务领域和互联网结合的方式不同,给劳动者带来的风险类型和程度也不同。政策制定的前提是通过对不同平台就业类型进行科学分类,采用不同途径进行权益保障。对于线上众包工人,其风险主要来自成果交付时的报酬支付问题和工作成果的知识产权问题,因此对于他们,政府可以考虑通过知识产权保护、要价能力保障等路径进行制度创新。对于网约工,其风险来自职业安全、工时等劳动条件保障不足、难以被社会保障覆盖、职业发展有限等问题,因此对于他们,政府应该通过法律直接保障其基本劳动权益,尤其要扩大社会保障的覆盖范围,将其纳入现行制度之下。

第二,网约车司机、外卖骑手等平台劳动者的社会保障问题,在我国当下备受关注。针对他们参保困难的问题,有些地方已经开始尝试对工伤保险制度进行改革,形成了职业伤害保险和扩大参保范围两种模式。这与国外社会保障制度改革的主要趋势一致,应该继续鼓励地方进行更深入的探索。(中国劳动和社会保障科学研究院 涂伟)

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